Олександр Кармазін: Про зміни до проєкту КАСУ

Щодо обов’язку доказування, переведення документів в електронну форму, розмежування предметної юрисдикції, «соціальні спори», доступ до правосуддя, колегіальний розгляд, розподіл судових витрат, письмове провадження та інші зміни до проекту КАСУ.

В минулій публікації я наголошував на тому, що пропозиції суддів відносно проекту КАСУ та змін до базового закону про судоустрій і статус суддів, які щоденно на практиці  застосовують процесуальні закони – мають бути враховані.

Враховуючи те, що Верховна Рада України вже розпочала свою роботу, а також те, що в рамках діяльності Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів були розроблені пропозиції щодо удосконалення окремих положень проекту нового КАС України, хочу більш детально зупинитись на деяких з них.

Щодо обов’язку доказування

Фактично дублюються положення частини 5 статті 9 проекту та частини 4 статті 77 проекту щодо заборони витребовувати у позивача докази, окрім доказів на підтвердження порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень прав позивача. З точки зору нормотворчої техніки доречно виключити одне з цих положень.

Слід зазначити, що зберігаються положення частини 1 статті 77 («Обов’язок доказування»), відповідно до яких кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Переведення документів в електронну форму

Вбачається, що положення другого речення частини 9 статті 18 проекту КАСУ (до другого читання) та пункту 5 Розділу V проекту Закону № 6232 (щодо доповнення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» статтею 15-1, а саме – відносно другого речення частини 4 статті 15-1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») містять у собі суперечності щодо строків переводу судами документів в електронну форму.

У першому випадку передбачено, що суд процесуальні та інші документи і докази у паперовій формі не пізніше трьох днів з дня їх надходження до суду переводяться у електронну форму. У другому випадку передбачено, що процесуальні та інші документи і докази у паперовій формі не пізніше наступного дня з дня їх надходження до суду, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, їх органів переводяться в електронну форму.

Пропонується викласти вказані положення у таких редакціях відповідно: «Процесуальні та інші документи і докази у паперовій формі подаються до суду одночасно в електронній формі на відповідному носії та долучаються до матеріалів електронної судової справи в порядку, визначеному Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему» та «Процесуальні та інші документи і докази у паперовій формі подаються одночасно в електронній формі та долучаються до матеріалів електронної справи в порядку, визначеному Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему».

Обсяг доказів лише в одній справі, як приклад, може сягати десятків тисяч аркушів, наприклад, це «податкові» справи.

Покладання на апарат суду обов’язку щодо переведення всіх цих документів в електрону форму, враховуючи недофінансування судів від реальної потреби та мізерні зарплати працівників апарату, є заздалегідь невиконуваним.

Подання документів у паперовій формі має супроводжуватись одночасним поданням заявником до суду, ВККСУ, ВРП документів в електронній формі.

Розмежування предметної юрисдикції, «соціальні спори», доступ до правосуддя

Виходячи з положень статті 20 проекту КАСУ («Розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів») «соціальні спори» будуть розглядатися вже не місцевими загальними судами, які максимально наближені до споживачів та отримувачів соціальних послуг, пенсій, а окружними адміністративними судами, які здебільшого знаходяться в обласних центрах. Це стосуються адміністративних справ щодо спорів фізичних осіб з суб’єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

Однак, є очевидним те, що система розгляду так званих «соціальних» спорів у місцевих загальних судах є найбільш вдалою з точки зору зручності для фізичних осіб, особливо похилого віку, зокрема, з точки зору територіального наближення таких судів до фізичних осіб.

І хоча розгляд цих справ відбуватиметься у письмовому провадженні (ст. 263 проекту КАСУ), очевидно і те, що територіальна віддаленість заявника та окружного суду суттєво ускладнить доступ до правосуддя, комунікацію між заявниками, які здебільшого є особами похилого віку, та судом.

Слід враховувати і існуюче надмірне навантаження на окружні суди, які вже зараз, через кадровий голод, призначають розгляд справ на березень 2018 року, що також ускладнить захист прав осіб у соціальних відносинах та ще збільшить навантаження на окружні суди.

Тому пропонується доповнити ч. 1 ст. 20 проекту КАСУ (щодо підсудності справ місцевим загальним судам) пунктом 5 наступного змісту: «оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг».

Колегіальний розгляд

Положення другого речення частини 2 статті 33 проекту КАСУ передбачають, що питання про призначення колегіального розгляду вирішується до закінчення підготовчого засідання у справі (до початку розгляду справи, якщо підготовче засідання не проводиться) суддею, який розглядає справу, за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи, про що постановляється відповідна ухвала.

Між тим, практика свідчить, що клопотання сторін про колегіальний розгляд у своїй більшості спрямовані на затягування розгляду справи.

Є очевидним, що питання визначення складності справи та, відповідно, визначення необхідності колегіального розгляду суддя здатен вирішити самостійно.

У зв’язку з цим пропонується у другому реченні частини 2 статті 33 проекту КАСУ після слів «за власною ініціативою» виключити слова «або за клопотанням учасника справи».

Докази – потім (докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення)

Положення абзацу другого частини 2 статті 77 проекту КАСУ передбачають, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень останній не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Із змісту запропонованої норми вбачається, що суб’єкт владних повноважень може подавати до суду докази, які були здобуті після прийняття рішення та не бралися до уваги при прийнятті спірного рішення, може посилатись на обставини, які на час прийняття спірного рішення не були підтверджені доказами та які, можливо, будуть здобуті у майбутньому.

Тобто, по суті легалізується прийняття рішень, які на час прийняття ґрунтувались на припущеннях та недоведених обставинах, але очевидно, що держава, її органи не можуть мати преференцій такого роду.

У зв’язку з цим пропонується в абзаці 2 частини 2 статті 77 виключити слова «….за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин».

Питання розподілу судових витрат

Положенням частини 4 статті 143 передбачається, що для вирішення питання про судові витрати суд призначає судове засідання, яке проводиться не пізніше п’ятнадцяти днів з дня ухвалення рішення по суті позовних вимог».

З метою економії часу та враховуючи можливість вирішення питання щодо судових витрат на підставі наявних матеріалів, доцільно дане питання вирішувати в порядку письмового провадження.

У зв’язку з цим частину 4 статті 143 викласти у наступній редакції: «Питання про судові витрати вирішується судом в порядку письмового провадження не пізніше п’ятнадцяти днів з дня ухвалення рішення по суті позовних вимог».

Щодо заходів процесуального примусу

Вбачається певна неузгодженість між положенням частини  4 статті 10 проекту КАСУ, якими передбачається видалення порушника із засили с/з без попередження, та ч. 1 ст. 146 проекту КАСУ, якою передбачено видалення порушника після попередження та у разі повторного вчинення порушення.

Так, частиною 1 статті 146 проекту КАСУ передбачено, що до учасників судового процесу та інших осіб, присутніх у судовому засіданні, за порушення порядку під час судового засідання або невиконання ними розпоряджень судді (головуючого судді) застосовується попередження, а в разі повторного вчинення таких дій – видалення із залу судового засідання. Водночас, положенням частини 4 статті 10 проекту КАСУ передбачено, що суд може видалити із зали судового засідання осіб, які перешкоджають веденню судового засідання, здійсненню прав або виконанню обов’язків учасників судового процесу або судді, порушують порядок в залі судового засідання.

З метою забезпечення дотримання порядку у судових засіданнях, враховуючи практику масових порушень порядку у судових засіданнях, пропонується оголошувати попередження у разі незначних порушень, а у разі істотності порушення – одразу видалення із засили судового засідання Службою судової охорони.

У зв’язку з цим частину 1 ст. 146 пропонується викласти в такій редакції: «До учасників судового процесу та інших осіб, присутніх у судовому засіданні, за порушення порядку під час судового засідання або невиконання ними розпоряджень судді (головуючого судді) може бути застосовано попередження або, в залежності від характеру вчинюваних дій (порушень) – видалення із залу судового засідання без попередження, яке здійснюється Службою судової охорони або співробітниками Національної поліції України (до початку функціонування Служби судової охорони)».

Підготовче провадження, підготовче засідання

Підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі (ч. 1 ст. 173 проекту КАСУ). Підготовче провадження має бути проведене протягом шістдесяти днів з дня відкриття провадження у справі. У виключних випадках для належної підготовки справи для розгляду по суті цей строк може бути продовжений не більше ніж на тридцять днів за клопотанням однієї із сторін або з ініціативи суду (ч. 5 ст. 173 проекту КАСУ). Для виконання завдання підготовчого провадження в кожній судовій справі, яка розглядається за правилами загального позовного провадження, проводиться підготовче засідання (ч. 1 ст. 179). Підготовче засідання має бути розпочате не пізніше ніж через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі (ч. 2 ст. 179).

Між тим, не завжди підготовка справи до судового розгляду потребує такої тривалої та насиченої підготовки, як то передбачено проектом.

Доцільно надати судді право скорочувати цю процедуру в залежності від обставин та складності справи.

У зв’язку з цим пропонується статтю 173 доповнити частиною 5 наступного змісту: «В залежності від обставин справи та складності справи, суд може провести підготовче провадження без проведення підготовчого засідання. У такому випадку  підготовче провадження починається відкриттям провадження у справі і закінчується постановленням ухвали про закінчення підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду».

Письмове провадження

Положенням частини 9 статті 205 проекту КАСУ пропонується відійти від існуючої практики та встановити, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з’явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Однак, пропонується залишити чинні правила стосовно можливості розгляду справи у письмовому провадженні (ч. 6 ст. 128 чинного КАСУ), що дозволить оптимізувати робочий час судді з урахуванням надзвичайно високого навантаження на діючих суддів. При цьому діючі норми не обмежують учасників у праві подачі необхідних матеріалів під час розгляду справи в письмовому провадженні, ознайомлення з матеріалами справи.

У зв’язку з цим пропонується частину 9 статті 205 проекту КАСУ викласти в такій редакції: «Якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але з’явилися не всі учасники справи у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта».

Окремі ухвали відносно суддів нижчестоящих інстанцій

Частиною 8 статті 249 проекту КАСУ визначається, що суд вищої інстанції може постановити окрему ухвалу в разі допущення судом нижчої інстанції неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, незалежно від того, чи є такі порушення підставою для скасування або зміни судового рішення. Такі самі повноваження має Велика Палата Верховного Суду щодо питань передачі справ на розгляд Великої Палати.

Подібна, існуюча раніше практика постановлення таких ухвал є засобом впливу на суд нижчої інстанції, у зв’язку з чим аналогічні положення ч. 2 ст. 208 чинного КАСУ були виключені. Скасування цієї можливості є гарантією незалежності суду.

Слід додати, що оцінка можливим порушенням з боку судів нижчої інстанції надається у рішенні суду вищої інстанції.

Інститут окремих ухвал може діяти лише відносно порушень з боку суб’єктів владних повноважень, як засіб забезпечення єдиної практики правозастосування.

У зв’язку з цим частину 8 статті 249 проекту КАСУ пропонується виключити.

Щодо розгляду усіх справ незначної складності у порядку спрощеного (письмового) провадження

Є об’єктивно необхідним допустити розгляд усіх вказаних справ незначної складності, зазначених у частині 6 ст. 12 проекту КАСУ, а не лише визначених у ст. 263 проекту КАСУ, у спрощеному (письмовому) провадженні, що дозволить оптимізувати робочий час судді з урахуванням надзвичайно високого навантаження на діючих суддів.

Як приклад, так звані «фіскальні» справи по суті потребують в більшості випадків лише роботи з документами, які надаються учасниками процесу, для чого призначення засідання в більшості випадків є недоцільним.

При цьому діючі норми не обмежують учасників у здійсненні процесуальних прав під час розгляду справи в письмовому провадженні, ознайомлення з матеріалами справи тощо.

Окремі пропозиції:

пункт 6 частини 6 ст. 12 (щодо справ незначної складності) пропонується викласти у такій редакції: «оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує п’ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб».

Відповідно до пункту 6 частини 6 ст. 12 до справ незначної складності віднесено «оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує ста розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб».

Слід зазначити, що за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах, де сума позову перевищує 500 п.м. (800 000 грн.). До справ незначної складності віднесено справи із сумою позову до 100 п.м. (160 000 грн.). Відповідно форма провадження (загальне чи спрощене – справи незначної складності) в межах суми позову від 100 п.м. до 500 п.м. буде залежати, як від позиції учасника, так і переконання суду щодо доцільності, що об’єктивно ускладнить процедуру та затягне розгляд справ.

З метою пришвидшення розгляду справ, доцільно встановити («підняти») поріг суми позову у справах незначної складності до 500 п.м., після перевищення якої справа розглядатиметься за правилами загального позовного провадження.

частину 6 ст. 12 доповнити абзацом: «Вказані справи підлягають розгляду в порядку спрощеного (письмового) провадження без виклику сторін і проведення підготовчого і судового засідання, якщо тільки суд, в залежності від обставин справи, не дійде до висновку про необхідність розгляду справи у спрощеному провадженні з проведенням судового засідання та викликом сторін».

Запровадження такого механізму є необхідним з метою пришвидшення розгляду справ, недопущення суперечок щодо форми судочинства, усунення суб’єктивного фактору щодо визначення форми процесу, оптимізації робочого часу судді. У разі ж необхідності та виходячи з обставин справи, суддя може прийняти рішення про розгляд справи у спрощеному провадженні, але з проведенням судового засідання та викликом осіб (без застосування процедури підготовчого провадження).

у частині 5 статті 161 виключити слова: «розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, участь у судовому засіданні щодо розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження»;

частину 2 ст. 168 виключити;

частину 12 ст. 171 викласти у такій редакції: «В ухвалі про відкриття провадження у справі за правилами спрощеного (письмового) позовного провадження, суд визначає строк відповідачу для подання заперечень проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, який не може бути меншим п’яти днів з дня вручення ухвали»;

частину 1 статті 257 викласти у такій редакції: «За правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні; без виклику та повідомлення учасників справи) розглядаються справи незначної складності, якщо тільки суд, в залежності від обставин справи, не дійде до висновку про необхідність розгляду справи у спрощеному провадженні з проведенням судового засідання та викликом сторін»;

частину 2 статті 257 викласти у такій редакції: За правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні; без виклику та повідомлення учасників справи) може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті»;

частину 1 статті 258 викласти у такій редакції: «Суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні; без повідомлення та виклику учасників справи) протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі»;

статті 259, 260 (ч. 2 -7), 262 (щодо клопотання позивача про розгляд справи у спрощеному провадженні, про розгляд судом цього клопотання, про розгляд справи у засіданні) – виключити;

замість виключених статей, зокрема, ст. 262, проект доповнити статтею: «Особливості розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження».

Розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження здійснюється судом за правилами, встановленими цим Кодексом для розгляду справи за правилами загального позовного провадження, з особливостями, визначеними у цій главі.

Розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження здійснюється судом в письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами, без проведення судового засідання та виклику сторін. Підготовче провадження та засідання при розгляді справи за правилами спрощеного (письмового) позовного провадження не проводиться. При розгляді справи за правилами спрощеного (письмового) позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи. При розгляді справи в порядку спрощеного (письмового) провадження заявами по суті справи є позов та відзив. В залежності від обставин справи, її складності, у разі необхідності заслухати думку експерта або допитати свідка, суд може постановити ухвалу, яка не оскаржується, про перехід до розгляду справи в порядку спрощеного провадження з проведенням судового засідання та викликом сторін. Клопотання сторін з цього питання враховуються судом, але не є визначальними і не потребують прийняття окремого рішення. Після такого судового засідання розгляд справи може бути продовжено в порядку спрощеного (письмового) провадження. Судові дебати під час розгляду справи в порядку спрощеного провадження не проводяться. Під час розгляду справи у спрощеному провадженні суд постановляє ухвали з питань процедури розгляду справи, забезпечення доказів або позову, витребування доказів та інші ухвали, які не суперечать суті спрощеного (письмового) провадження. У рішенні суду у справах, визначених пунктами 2 – 5, 7, частини 6 статті 12 цього Кодексу, зазначаються:
1) дата, час та місце його прийняття;
2) найменування адміністративного суду, прізвище та ініціали судді, який прийняв постанову;
3) ім’я (найменування) сторін, їх місцезнаходження;
4) предмет адміністративного позову;
5) мотиви задоволення (часткового задоволення) судом заявлених вимог або відмови у задоволенні вимог з посиланням на закон;
5) порядок вчинення дій, визначених рішенням;
6) відомості про порядок апеляційного перегляду справи, строки апеляційного оскарження”.

останній абзац у частині 1 ст. 371 викласти у такій редакції: «Негайно також виконуються рішення суду, прийняті в адміністративних справах, визначених пунктами 2, 4, 5, 7 частини 6 статті 12, частиною першою статті 283 цього Кодексу».

Таким чином, пропонується виключити окремі положення проекту КАСУ та доповнити його новими положеннями (щодо розгляду усіх справ незначної складності у спрощеному (письмовому) провадженні а не лише справ, визначених у ст. 263 проекту КАСУ.

Питання ж доцільності подальшого розгляду такої справи в порядку спрощеного  провадження, але з проведенням засідання та викликом сторін) має вирішуватись судом в залежності від заявленого предмету спору, складності справи. Думка сторін і в цьому випадку враховується, але не потребує численних процесуальних рішень, як-то передбачено проектом для розгляду заяви позивача про спрощене провадження, заперечень відповідача щодо спрощеного провадження, вирішення питань поважності причин пропуску строку подання заперечень тощо.

Прийняття пропозицій є доцільним з точки зору суттєвої процесуальної економії часу та сил для розгляду справи, а також враховуючи надмірну завантаженість суддів, що також дозволить раціонально розподілити час для розгляду справ.

Окрім того, за існуючою практикою спрощеного провадження, пропонується скоротити зміст рішення у справах щодо спорів про надання інформації, про припинення СГД, стягнення боргу, щодо перетину пунктів пропуску. Зазначена практика позитивно зарекомендувала себе та суттєво зменшила часові витрати у таких нескладних справах. Крім того, слід передбачити, що у цих справах може бути рішення суду, зокрема, і про відмову у задоволенні позову. Існуюча редакція прямо цього не передбачає.

__________

Редакція може не поділяти думки авторів у розділі «блоги».