Як приймаються закони: Великобританія vs Україна

Як приймаються закони в Великобританії в порівнянні з Україною і чи впливає різниця процедур на швидкість? 

За останні роки ми все частіше чуємо про процедуру прийняття законів в Україні. У новинах, інтернеті й соціальних мережах все більше звертають нашу увагу на необхідність прийняття законів в рамках євроінтеграції або для отримання наступного траншу МВФ. Нам кажуть, що певні закони повинні прийматися швидше, а якісь не прийматися в принципі. Всіма способами намагаються впливати на людей через ЗМІ. Особливо зараз, коли вже майже рік світ охоплений пандемією і багато сфер життя вимагають змін на рівні законодавства, розуміння того, як же приймають закони, може допомогти нам розібратися, чи дійсно так багато часу витрачається на це. І що ж відбувається насправді? 

По-перше, важливо відзначити, що законодавча процедура залежить від безлічі факторів. Наш парламент однопалатний і відсутній прецедент, як елемент законодавства, в класичному його розумінні. Однак, процедура прийняття законів залишається досить складною. Але сьогодні пропонуємо розібратися, як приймаються закони в Великобританії, де в парламенті дві палати й на будь-який закон потрібна санкція Її Величності, і порівняти з процедурою в Україні.

Процедура прийняття

У Великобританії в період з 2006 по 2018 рік щорічно приймалося в середньому 33 законодавчих акти в порівнянні з 62-ма в рік в 1950-х роках. У 1999 році парламент Шотландії отримав основні законодавчі повноваження – право приймати закони. З 2000 по 2018 рік парламент Шотландії щорічно приймав в середньому 14 законів. 

Але чому у Великобританії за 2020 рік Парламентом було прийнято всього 16 законів, що у два рази менше в порівнянні з 2019 роком, коли не було потреби терміново приймати нові закони через обстановку у світі? В першу чергу, важливо відзначити, що це пов’язано з тим, що Британський парламент був змушений передчасно піти на Великодні канікули відразу після прийняття закону «Про коронавірус» у зв’язку з пандемією. При цьому в Україні лише за період поточної сесії, а це з 01.09.2020, було прийнято понад 30 законів, крім постанов Верховної Ради України. 

Також, в Британії був прийнятий тільки один закон щодо епідемії, а саме «Закон про коронавірус 2020» ще 25.03.2020, коли в Україні цієї проблеми присвячено безліч нормативних актів. Але, адже не завжди краще брати кількістю? Це як раз той випадок, коли краще якісніше, але менше.

Цікаві закони Великобританії

Почнемо з того, що законодавчим органом у Великобританії є Парламент, в який входять: Палата Громад, Палата Лордів і Королева. А навіщо в Британії потрібні нові закони, якщо за все 219 років існування їх парламенту вже було прийнято безліч актів, які зберігають свою дію і сьогодні? 

Зауважимо, що в Великобританії донині діють дуже старі та дивні закони, наприклад про те, що «всі спіймані кити та осетри повинні бути передані правлячому монарху» або про заборону на перебування в Парламенті в обладунках c 1313 року. Також, з цікавих законів є наступні: в Парламенті заборонено вмирати, адже державі доведеться оплатити похорони таку людину. В Англії жінкам заборонено їсти шоколад у громадському транспорті. А з 1839 року діє закон, який забороняє перебувати п’яним в пабі. У тому ж році в Лондоні було заборонено кататися на льоду. Мабуть, 1839 рік був самим креативним за всю історію Парламенту. 

Але це все закони з минулого, які стали частиною історії й сучасній людині їх складно сприймати серйозно. Крім них, наприклад, є закон, згідно з яким ви будете оштрафовані за оплату телефоном, якщо перебуваєте за кермом і мотор машини не вимкнений, наприклад оплачуючи їжу на Мак-Драйві. 

Наявність ще діючих, але вже дуже старих законів не є чимось незвичайним, так в Україні досі діє Житловий кодекс 1983 року і Кодекс законів про працю 1971, в якому були закріплені декрети, прийняті ще в 1918 році (наприклад, про видачу молока для працівників підприємств з «шкідливими» умовами праці). 

Тому, основною причиною є зміни, які приходять в наш світ з розвитком технологій і зміною світової ситуації. Надзвичайні ситуації, на зразок загрози тероризму, тиску на уряд з метою оновити старі закони та прецедентне право в судах, тлумачення, роз’яснення та повторне застосування встановлених принципів статутного права – все це сприяє необхідності прийняття нових законів. 

Іноді нові закони необхідні для забезпечення відповідності законодавства Великобританії міжнародному законодавству ЄС. Але цей рік став особливим у зв’язку з неготовністю світу врегулювати всі надзвичайні ситуації у зв’язку з пандемією, особливо, у зв’язку з неготовністю законодавств до подібних ситуацій. Всім країнам довелося приймати нові закони в прискореному режимі. 

З чого починається прийняття закону? 

Білль є аналогом законопроєкту в Україні, отже, парламентський акт (статут або закон) починається з Білля або, в деяких випадках, з проєкту Білля. 

В Україні законопроєкт проходить такі процедури: 

• прояв законодавчої ініціативи, коли законопроєкт реєструється в Верховній Раді України; 
• підготовка законопроєкту до першого читання, коли відповідний комітет готує висновок, в якому дає рекомендації щодо його прийняття; 
• перше читання, за результатами якого приймається рішення про підготовку до другого читання, поверненню на доопрацювання, відхилити або ж публікації законопроєкту для всенародного обговорення; 
• друге читання, за результатами якого може бути винесено рішення про прийняття у другому читанні і підготовці до третього читання, прийняття законопроєкту в цілому або ж повтором другому читанні; 
• третє читання, на якому має бути прийнято рішення про прийняття закону в цілому або ж відхиленні такого законопроєкту, можливий також перенесення голосування або винесення законопроєкту на всеукраїнський референдум; 
• після прийняття закону його направляють на підпис президенту, а після опублікування в офіційних джерелах. 

У Великобританії весь процес починається інакше. Перед внесенням Білля в парламент найчастіше проводяться консультації або обговорення із зацікавленими сторонами, такими як: професійні організації, добровільні організації та групи тиску. 

Але, як ми знаємо, Великобританія включає в себе Англію, Уельс, Шотландію та Північну Ірландію, які мають якусь автономію. Тільки деякі Біллі поширюються на всю Великобританію. Або вони можуть належати до однієї або декількох частин, наприклад, тільки до Англії і Уельсу. Законодавчі повноваження щодо деяких питань належать Шотландському Парламенту, Асамблеї Уельсу і Асамблеї Північної Ірландії, а не Парламенту Великобританії.

Які процедури та етапи проходить Білль в Парламенті Великобританії, щоб стати новим законом? 

 На початку Біллі вносяться або в Палату громад, або в Палату лордів для вивчення, обговорення і внесення поправок. Далі зміст Білля має бути погоджено обома палатами. І на фінальному етапі Білль представляється правлячому монарху на твердження (відоме як Королівська Санкція). Тільки після отримання Королівської Санкції Білль стає парламентським актом і є законом. 

На перший погляд, все виглядає дуже просто і зрозуміло. Але, як мінімум, існує 3 види Біллей в залежності від того, які сфери він зачіпає: публічний, приватний і гібридний. 

Крім цього, Білль зазвичай проходить 7 етапів законодавчого процесу: перше читання, друге читання, етап комітету, етап звіту, третє читання, протилежна Палата, в якій Білль проходить всі аналогічні процедури, а потім – Королівська санкція, в якій монарх (зараз королева Єлизавета II) дає своє королівську згоду на те, щоб Білль став законом. Хоч монарх справді має право відмовитися зробити це, але не реалізує таке своє право. Остання відмова дати згоду стався в 1708 році, коли королева Анна не затвердила законопроєкт «Про створення шотландського ополчення». 

Цей процес може затягнутися ще сильніше, якщо на етапі протилежної Палати будуть внесені поправки, Білль буде знову переданий в іншу Палату, де буде проходити той же процес, який повторюється до тих пір, поки обидві палати не дійдуть згоди щодо законопроєкту. Хоча на сьогодні таке трапляється дуже рідко. Навіть в далекому 17 столітті прийняття всім відомого Білля про права 1689 року зайняло менш як рік. Пройшов всього місяць з того моменту, як було висловлено думку про права і свободи та їх порушення в Палаті Громад, як Білль про права передали вже Палаті Лордів на розгляд. 

На поточний момент в Парламенті перебуває 275 Біллей на розгляд в сесії 2019-2021. 

Більшість з представлених 275 Біллей не пройшли всі необхідні читання у своїй палаті та не передані протилежною. Так що говорити про швидке їх прийнятті складно. 

Для порівняння, за Парламентську сесію 2017-2019 в Парламенті було представлено 459 Біллей і 57 за сесію 2019-21, а прийнято законів всього 136 за відповідні 3 роки. Багато з Біллей навіть не пройшли трьох читань в Палаті, в яку вони були внесені. При цьому, в Україні тільки за рік приймається близько 160 законів, не рахуючи інших нормативних актів. 

Ці дві системи прийняття законів досить складно порівнювати. У Британії складна процедура, яка може гальмувати весь процес, навіть коли обидві палати зацікавлені. При цьому, їх система права має прекрасний інструмент у вигляді прецеденту – судового рішення, яке створює новий «закон», для того, щоб підтримувати регуляторику взаємин завжди в актуальному стані. 

На практиці завжди історія і час показують, наскільки були ефективні та своєчасні ті чи інші закони. На прикладі Великобританії та України ми бачимо, що те, що добре для однієї країни, може бути зовсім не придатним для іншого. Законодавчий процес — це завжди відображення правової культури народу. І якщо «суворість закону компенсується необов’язковістю або неможливістю його застосування», нам ще далеко до практичної ефективності тих самих цікавих прецедентів.

__________

Редакція може не поділяти думки авторів у розділі «блоги».