Без посвідки на тимчасове проживання: чому особи без громадянства потрапляють у «замкнене» коло?

Про правові колізії, які перешкоджають особам без громадянства отримати посвідку на проживання та як суди намагаються вирішити це питання.

За оцінками УВКБ ООН, ще до повномасштабного вторгнення в Україні проживало більш як 35 тисяч осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства. Однак насправді цей показник значно більший і через війну продовжує зростати.

Довгий час такі люди жили без можливості врегулювати правовий статус в Україні, оскільки за законом не мали права на громадянство жодної держави світу. А спеціальної процедури надання офіційного статусу особи без громадянства не існувало до 2021 року.

Тому вони тривалий час проживали без документів, що посвідчують особу та без будь-яких інших документів, не маючи можливості реалізовувати свої права, обов’язки та постійно перебуваючи під ризиком накладення адміністративних стягнень. 

Запроваджена процедура визнання особою без громадянства покликана змінити таке становище. Однак через невідповідності законодавства не всі особи, які пройшли цю процедуру та отримали статус особи без громадянства, можуть оформити посвідку на тимчасове проживання. 

І хоча уповноважені органи державної влади відмовляються визнавати цю проблему, залишаючи таких людей у стані правової невизначеності, нещодавнє рішення Верховного Суду України та подальша практика суду першої інстанції свідчить про неправильність такого підходу та необхідність вжиття заходів для надання можливості особам без громадянства не лише мати офіційне визнання їхньої правосуб’єктності, а й відповідний документ, який дозволить повноцінно проживати в державі. 

Процедура визнання особою без громадянства: чому це важливо? 

Через розпад СРСР, війну, законодавчі й адміністративні перешкоди в отриманні громадянства багато людей в Україні або втратили документи, що посвідчують особу, громадянство чи інший правовий статус, або ніколи їх не мали і не могли отримати.

Вони не могли підтвердити або набути громадянство України й водночас отримати статус особи без громадянства, оскільки в Україні не було спеціальної процедури.

Тому в таких людей не було можливості реалізовувати свої права, зокрема отримати медичну та соціальну допомогу, пенсійні виплати, офіційно працювати, безперешкодно пересуватись країною та виїжджати за її межі, навіть одружуватися чи розлучатись. 

З 2021 року в Україні нарешті з’явилася процедура визнання особою без громадянства. Вона дає змогу людям, які не належать до громадянства жодної держави світу, незалежно від законності перебування на території України, отримати правовий статус особи без громадянства та документи, що посвідчують особу.

Згідно із законом такими документами для визнаних Державною міграційною службою України є посвідка на тимчасове проживання, надалі — посвідка на постійне проживання та посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон. Саме отримання цих документів забезпечує реалізацію прав осіб без громадянства та доступ до державних послуг.

Стаття 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» визначає, що після прийняття рішення про визнання особою без громадянства заявник протягом 10 днів зобов’язаний звернутись для оформлення посвідки на тимчасове проживання. Тобто отримання саме цього документа є результатом процедури визнання особою без громадянства.

Після цього людину вважають такою, яка тимчасово проживає на території України на законних підставах. У випадку відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання, попри факт визнання ДМС заявника особою без громадянства, втрачаються законні підстави для перебування на території України.

Тобто виникає ризик застосування адміністративної відповідальності, а також неможливості здійснення своїх прав та обов’язків, передбачених законом.

Зараз в Україні проживають категорії осіб без громадянства, визнані ДМС, які отримують відмову в оформленні посвідки на тимчасове проживання через наявність щодо них невиконаних рішень суду чи державного органу про примусове повернення, видворення, заборону в’їзду або інші зобов’язань.

Такі рішення було прийнято ще до запровадження процедури визнання особою без громадянства. Їх не може бути виконано через відсутність документів, що посвідчують особу. 

Такі положення суперечать суті процедури визнання особою без громадянства, яка гарантує кожному заявнику право отримати правовий статус та відповідні документи, незважаючи на законність проживання в Україні.

Тобто незалежно від наявних рішень про примусове повернення, видворення чи заборону в’їзду, які було прийнято внаслідок нелегального проживання. 

Що не дозволяє завершити процедуру визнання особою без громадянства? 

16 червня 2020 року прийнято зміни до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», якими Закон доповнено ст. 6-1, що регламентує процедуру визнання особою без громадянства, визначає права та обов’язки заявника та уповноваженого органу, а також підстави для відмови у визнанні особою без громадянства.

Разом із цим Кабінет Міністрів України зобов’язаний привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, а також забезпечити це органам виконавчої влади.

Так, було прийнято Порядок розгляду заяв про визнання особою без громадянства, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2021 № 317, який детально визначає проведення процедури визнання особою без громадянства. Однак Постановою № 317 не визначено процедуру оформлення посвідки на тимчасове проживання, а відповідних змін до Постанови № 322 внесено не було.

Так, після набуття чинності цих змін особа, яка не може отримати паспорт через те, що її не розглядають як громадянина будь-якої держави через дію її закону, має право звернутися до уповноваженого органу із заявою про визнання особою без громадянства, незважаючи на законність чи незаконність її перебування на території України.

Таким чином, право на визнання отримання правового статусу особи без громадянства та документа, що посвідчує цей статус мають зокрема особи, які незаконно перебувають на території України або щодо яких діють невиконані рішення суду чи державного органу про примусове повернення, видворення чи заборону в’їзду, які було прийнято у зв’язку з нелегальним проживанням.

Проте коли людину визнають особою без громадянства, вона зобов’язана звернутися для оформлення посвідки на тимчасове проживання протягом 10 днів. Такий документ посвідчує особу, статус особи без громадянства та надає право на законне проживання в Україні.

Якщо ж людина запізно звернулася для отриманням посвідки на тимчасове проживання чи їй відмовили в її отриманні, вона втрачає підстави для законного перебування та проживання на території України.

Однак процедура оформлення посвідки на тимчасове проживання, яка регулюється Постановою № 322, передбачає загальні підстави для відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання. Проте вона не враховує права заявника процедури визнання особою без громадянства, гарантовані законом. Так, пункт 61 цієї Постанови передбачає, такі підстави відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання:

«…2) іноземець або особа без громадянства перебувають на території України з порушенням встановленого строку перебування або щодо них діє невиконане рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону в’їзду;…

10) виявлено факти невиконання іноземцем або особою без громадянства рішення суду чи державних органів, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або вони мають інші майнові зобов’язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи ті, що пов’язані з попереднім примусовим поверненням чи примусовим видворенням за межі України або реадмісією, у тому числі після закінчення строку заборони подальшого в’їзду в Україну;…»

Так, визнані в порядку статті 6 Закону особи без громадянства щодо яких діють зазначені в пп. 2, 10 пункту 61 Постанови № 322 невиконані рішення суду чи державних органів отримують відмову в оформленні посвідки на тимчасове проживання. Відповідно вони втрачають підстави для законного перебування в Україні й знову стають недокументованими особами.

У той самий час заявники процедури визнання особою без громадянства не можуть виконати зазначені рішення суду чи державних органів, оскільки не мають документів, що посвідчують особу та правовий статус, а також правового зв’язку з іноземними державами.

Переважна більшість таких людей усе життя проживала в Україні. Однак часто з незалежних від них причин, у тому числі і через відсутність законодавчо врегульованої процедури визнання особою без громадянства, не мали можливості отримати правовий статус і відповідні документи.

Саме тому вони були змушені роками нелегально проживати в Україні. Процедура визнання особою без громадянства враховує вразливе становище таких осіб, тому відповідно до частини 3 статті 6-1 Закону уповноважений орган може відмовити у визнанні особою без громадянства лише у виключних випадках:

«особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, є громадянином України або іншої держави за умови, що її громадянство було визнано компетентним органом цієї держави та заявник був документований відповідно до законодавства цієї держави;

особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, свідомо подала недійсні (крім документів, що стали недійсними у зв’язку із закінченням строку їх дії), підроблені документи або повідомила про себе неправдиві відомості щодо обставин, які впливають на визначення її статусу;

особа, яка подала заяву про визнання особою без громадянства, вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства, як це визначено міжнародними актами, розробленими з метою недопущення таких злочинів, або скоїла тяжкий злочин неполітичного характеру поза межами країни проживання до того, як вона була допущена у цю країну, або є винною у вчиненні діянь, що суперечать цілям і принципам Організації Об’єднаних Націй».

Таким чином, норми пп. 2, 10 у пункті 61 Постанови № 322 суперечать положенням статті 6-1 Закону та перешкоджають завершенню процедури визнання особою без громадянства.

Тобто вони не враховують нововведення прийнятих змін до Закону та не дозволяють особам без громадянства щодо яких діють зазначені в пп. 2, 10 пункту 61 Постанови № 322 невиконані рішення суду чи державного органу, скористатись гарантованим правом на отримання правового статусу незалежно від законності перебування на території України.

Підхід Верховного Суду України до проблематики оформлення посвідки на тимчасове проживання 

БФ «Право на захист» у межах напряму допомоги особам без громадянcтва, біженцям та шукачам захисту безпосередньо працює з людьми, які роками не можуть отримати громадянство та відповідні документи.

У результаті законодавчих розбіжностей ці люди, попри факт їхнього офіційного визнання особами без громадянства, не можуть отримати посвідку на тимчасове проживання. Відповідно вони втрачають підстави для законного перебування на території України.

Для відновлення їхніх порушених прав щодо оформлення посвідки на тимчасове проживання адвокати Фонду звертаються до суду з проханням визнати неправомірними рішення ДМС про відмову в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання та зобов’язати видати цей документ.

Водночас позиція ДМС полягає в тому, що в таких випадках іншої дії, ніж як відмовити заявнику у видачі посвідки на тимчасове проживання, суб’єкт владних повноважень вчинити не може у зв’язку з наявністю пп. 2, 10 пункту 61 Постанови № 322.

У 2024 році БФ «Право на захист» отримав першу судову практику, яка визнає порушення права позивача. А також свідчить про системність проблеми та неправильне застосування законодавства ДМС у процесі прийняття рішення щодо відмови у видачі посвідки на тимчасове проживання в описаних ситуаціях.

Зокрема, 8 лютого цього року Верховний Суд України виніс постанову в справі № 500/3925/22. Нею рішення ДМС про відмову в оформленні посвідки на тимчасове проживання визнано неправомірним і таким що підлягає скасуванню.

Це рішення є першим, яке визнає проблематику документування деяких категорій осіб без громадянства посвідкою на тимчасове проживання та змінює підхід до тлумачення законодавства в цій сфері.

Така позиція Верховного Суду України вже має позитивний вплив на дотримання прав осіб без громадянства, отримання правового статусу та подальшої реалізації їхніх прав. Адже ці люди нарешті змогли отримати посвідку на тимчасове проживання — документ, що посвідчує особу та статус особи без громадянства. 

Зокрема, у своєму рішенні Верховний Суд України зазначає:

«…В той же час, суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» не містить підстав відмови у видачі посвідки на тимчасове проживання, а постанова Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, як нормативно-правовий акт, який прийнятий на виконання Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», не може звужувати чи змінювати права, передбачені законом, адже з прийняттям змін, Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» надав можливість звертатись шляхом процедури визнання осіб без громадянства особам незалежно від законності чи не законності перебування на території України.

В спірних правовідносинах судам попередніх інстанцій необхідно було враховувати процедуру, яку пройшов позивач для отримання статусу особи без громадянства та права, які він отримав з прийняттям його заяви про визнання особою без громадянства та з прийняттям рішення про визнання його особою без громадянства….».

Окрім цього Верховний Суд наголошує, що згідно з частиною 2 статті 3 Закону особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їхнього перебування, мають право на визнання їхньої правосуб’єктності та основних прав і свобод людини.

А прийняті у 2020 році зміни до Закону щодо запровадження процедури визнання особою без громадянства мали на меті надати можливість недокументованим особам, яких не визнано громадянами ані країни походження, ані країни проживання, отримати статус особи без громадянства та оформити документ, що посвідчує їхню особу та підтверджує правовий статус на території України.

Разом із цим ВСУ зазначає, що ДМС необхідно забезпечити реалізацію оформлення документа, що визначає правовий статус на території України визнаної особи без громадянства, оскільки закон покладає на неї обов’язок отримання посвідки на тимчасове проживання.

За умови отримання відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання для неї вкотре виникає ризик штрафів, затримань, примусових видворень тощо.

Адже вона знову стає такою, що незаконно перебуває на території України, не зважаючи на те, що прийнявши її в процедуру визнання особою без громадянства, держава надала їй можливість легально перебувати в країні на час розгляду її заяви.

ВСУ визначає, що в спірних правовідносинах судам попередніх інстанцій необхідно враховувати процедуру, яку пройшов позивач для отримання статусу особи без громадянства, і права, які він отримав із прийняттям його заяви про визнання особою без громадянства та з прийняттям рішення про визнання його особою без громадянства

Ще одне показове рішення в цій ситуації було прийняте Івано-Франківським окружним адміністративним судом. Він повністю задовольнив позов, визнавши протиправним і скасувавши рішення Державної міграційної служби України про відмову в оформленні посвідки на тимчасове проживання як особі без громадянства.

Суд зобов’язав Державну міграційну службу України видати позивачу посвідку на тимчасове проживання як особі без громадянства.

Так, у цьому рішенні Івано-Франківський окружний адміністративний суд посилається на позицію Верховного Суду України, викладеного у постанові від 08.02.2024 у справі № 500/3925/22 та серед іншого зазначає:

«…З урахуванням змісту підпункту 2 пункту 61 Порядку № 322 право на оформлення посвідки на тимчасове проживання особою, щодо якої діє невиконане рішення уповноваженого державного органу про примусове повернення, примусове видворення або заборону в’їзду, є фактично таким, що неможливо реалізувати.

При цьому, рішення про примусове повернення/видворення, заборону в’їзду на територію України, в свою чергу, також не можна виконати з огляду на відсутність у особи паспортного документу.

Викладене призводить до порушення гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод прав людини, породжує правову невизначеність та недовіру як до державних органів, так і до правової системи в цілому, адже Конституція України гарантує захист будь-якій особі чиї права порушуються або не визнаються.Аналогічна правова позиція наведена Верховним Судом у постанові від 08.02.2024 по справі No500/3925/22.

Так, відповідно до міжнародних зобов’язань України у сфері безгромадянства держава повинна забезпечити документування всіх осіб без громадянства, надаючи їм можливість оформити документ, який би посвідчив їх особу та правовий статус.….».

Така судова практика свідчить про порушення Україною міжнародних зобов’язань у сфері дотримання прав осіб без громадянства.

Неправильне тлумачення законодавства ДМС і судами попередніх інстанцій щодо відмови в оформленні посвідки на тимчасове проживання у зв’язку з наявністю невиконаних рішень суду чи державного органу щодо примусового повернення, видворення, заборони в’їзду та зауважує важливість надання недокументованим особам та особам без громадянства правового статусу та відповідного документа, який визначає цей статус.

Міжнародні зобов’язання України щодо документування осіб без громадянства

У своїх рішеннях суди також посилаються на норми міжнародного права, яких Україна зобов’язана дотримуватись. Зокрема, зазначені ситуації призводять до порушення гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод і Конвенції про статус апатридів. 

Відповідно до міжнародних зобов’язань України у сфері безгромадянства, держава повинна забезпечити документування всіх осіб без громадянства, надаючи їм можливість оформити документ, який би посвідчив їхню особу та правовий статус.

Разом із цим, відповідно до Конвенції про захист прав і основоположних свобод втручання держави в процедуру надання правового статусу особі може бути порушенням права на повагу до приватного і сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції про захист прав і основоположних свобод.

Так, Європейський суд з прав людини стверджує, що хоча право на надання правового статусу та документування як таке не гарантоване Конвенцією, однак за певних обставин втручання держави в процедуру набуття або позбавлення такого статусу порушує зазначені права людини.

Зокрема в справі Hoti проти Хорватії державні органи порушили право особи без громадянства на приватне життя. Адже протягом кількох років не могли врегулювати його статус резидента і залишали його в умовах правової невизначеності.

У своєму рішенні у цій справі Європейський суд з прав людини встановив порушення статті 8 Конвенції про захист прав і основоположних свобод.

Оскільки держава не виконала своє позитивне зобов’язання забезпечити ефективну й доступну процедуру або сукупність процедур, які б дали змогу заявнику вирішити питання щодо його перебування й статусу в Хорватії, належно враховуючи інтереси його приватного життя.

Зважаючи на ці положення міжнародних актів, варто зазначити, що відсутність ефективних механізмів отримання особою правового статусу, який би давав можливість на повноцінне життя в державі й здійснення своїх прав та обов’язків буде впливати на дотримання прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та Конвенції про статус апатридів.

Запровадження процедури визнання особою без громадянства в Україні значною мірою сприяє дотриманню прав осіб, які не мають правового зв’язку з жодною державою світу, забезпечує можливість користуватися державними послугами, а також уникати ризику застосування адміністративної відповідальності за нелегальне перебування в країні.

Однак вона має складнощі в реалізації без приведення у відповідність всіх процедур, які покладені як обов’язок на заявника статтею 6-1, зокрема оформлення посвідки на тимчасове проживання після визнання особою без громадянства.

Оскільки процедура визнання особою без громадянства працює в Україні менш як три роки, більшість осіб без громадянства, які її проходили, зверталися тільки за оформленням посвідки на тимчасове проживання. Однак після спливу дворічного терміну такі люди мають право на оформлення дозволу на імміграцію та оформлення посвідки на постійне проживання.

Проте нормативно-правові акти, які регулюють отримання дозволу на імміграцію та посвідки на постійне проживання також містять аналогічні Постанові № 322 підстави для відмови в оформленні цих документів.

Тому для того, аби комплексно вирішити проблему документування осіб без громадянства й дотримання прав визнаних ДМС осіб без громадянства, необхідно привести підзаконні акти у відповідність  до статті 6-1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» так, щоб підстави для відмови в посвідці на тимчасове й постійне проживання та дозволу на імміграцію збігалися з підставами для відмови у визнанні особою без громадянства для визнаних Державною міграційною службою осіб без громадянства в Україні.

📌 Редакція може не поділяти думки авторів у розділі «Блоги».