Законопроект про ДБВЮ: амбіції і реалії
У своєму блозі для видання «Резонанс» Анатолій Маркевич проаналізував законопроект «Про Державне бюро військової юстиції». Lойеру здалось, що це надзвичайно актуальна тема, яка потребує вашої уваги.
Боротись із злочинами у військових формуваннях зараз фактично нікому. Є військова прокуратура, яка позбавлена повноважень проводити досудове розслідування. Такі повноваження має Державне бюро розслідувань, але його самого ще немає і невідомо коли воно запрацює. Та й з тим станом законодавства та конкурсом на посади працівників, що мають розслідувати військові злочини, слабка надія, що навіть після початку їх роботи у військових формуваннях вона буде ефективною.
Після 2-х років обіцянок і розмов нарешті з’явився законопроект «Про Державне бюро військової юстиції» і його мали намір презентувати 29-30 травня у Харкові на конференції «Реформування системи військової юстиції України: сучасний стан та перспективи».
Як зауважив Анатолій Маркевич, трохи дивно, що цього не було зроблено тиждень тому, коли в Харкові на базі того самого Національного юридичного університету проходила міжнародна конференція під егідою Женевського Центру з демократичного контролю над збройними силами (DCAF) та Консорціуму оборонних академій «Партнерство заради миру» на тему «Реформа військової юстиції – виявлення потреб та можливостей країн перехідного періоду у Східній Європі, Південному Кавказі та Центральній Азії». Захід організовувався за кошти міжнародних організацій і мав широке міжнародне представництво. А конференція на аналогічну тему 29-30 травня – за наші з вами державні кошти платників податків.
Скоріш за все мав значення принцип: «Хто платить – той і замовляє музику». Тому законопроекту заздалегідь запланували схвальні відгуки. Учасників конференції запрошували за тим самим принципом.
Що же нового і корисного містить в собі цей довгоочікуваний законопроект?
Позитивним є те, що законопроектом пропонується відновити та зосередити в новоствореному органі наглядову (контрольну) діяльність у військових формуваннях та інших об’єктах оборонного спрямування. Вже багато говорилось і писалось, що після скасування так званого «загального» нагляду прокуратури дисципліна краще не стала. І було би доцільним посилити державний нагляд (контроль) в якійсь розумній і корисній формі.
Основне призначення Державного бюро військової юстиції – розслідування злочинів у військових формуваннях, в самому законі згадано кількома рядками. Зміст цієї функції розкривається в прикінцевих і перехідних положеннях, які передбачають внесення змін з різні законодавчі акти в разі прийняття цього закону.
Запропоновані зміни у ст. 216 КПК України щодо підслідності ДБВЮ відверто порадували. 4 роки керівництво військової прокуратури впиралось проти запровадження суб’єктної підслідності у військових формуваннях, а тут її запропоновано. Це явний позитив і крок уперед.
Тепер про основні недоліки
При вдумливому прочитанні законопроекту (ст. 5) стає помітним, що функція державного нагляду (контролю) викладена невдало, загальними фразами і не встановлює меж цього нагляду (контролю), дозволяє її розширене тлумачення. З таким формулюванням це може бути всеохоплюючий контроль за усією діяльністю військових силових структур. А це вже небезпечно, так як ставить керівника ДБВЮ над усіма ними. Навряд чи ці керівники військових силових структур погодяться з таким формулюванням, яке допускає двояке розширене тлумачення. За принципом правової визначеності закон має бути сформульований чітко і не допускати можливості його суб’єктивних тлумачень.
Відверто ріже очі неграмотне викладення переліку об’єктів нагляду (контролю), особливо основних об’єктів у військовій сфері. Враховуючи, що цей законопроект більше 2-х років розроблявся в кабінетах військової прокуратури, соромно для тих, хто причетний до його підготовки, не знати законодавчо закріплену структуру військових формувань.
За кілька років військової служби можна було би уяснити, що Міністерство оборони України і Збройні Сили України – це два різних об’єкта, кожний з яких має свої особливі функції і структуру. А державні оборонні замовлення і державні закупівлі, які згідно законопроекту мають пріоритетно контролюватись ДБВЮ, переважно роблять структурні підрозділи Міністерства оборони, яке не включене до об’єктів нагляду (контролю).
Звичайно, можна пояснювати, що Міністерство оборони мається на увазі під «іншими військовими формуваннями». Проте, враховуючи, що саме воно є головним розпорядником бюджетних коштів на оборону, воно мали би стояти на першому місці.
Викликають питання повноваження працівників ДБВЮ при здійсненні цього державного нагляду (контролю), закріплені у ст. 20. Чого вартує лише п. 4, згідно якого працівники ДБВЮ «витребують та одержують на письмову вимогу інформацію, яка містить банківську таємницю, стосовно операцій за рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності за конкретний проміжок часу у порядку встановленому законом». Для усіх правоохоронних органів існує банківська таємниця, яка розкривається виключно через дозвіл суду. А от працівник ДБВЮ ставиться понад законом і має право отримати таку інформацію лише за своїм запитом? Явний перебір!
А як вам пункт 5, згідно якого працівники ДБВЮ «мають право опечатувати сховища, приміщення (за винятком житла та іншого володіння особи), брати їх під охорону на час необхідний для забезпечення доступу до них, у порядку визначеному законодавством»? Це ж прямий шлях для суб’єктивного свавілля. Забажав і опечатав, поставив охорону, благо, в розпорядженні є озброєна військова поліція. Скільки буде тривати «час необхідний для забезпечення доступу до них», невідомо.
Так само нечітко і неконкретно прописаний у ст. 21 порядок проведення наглядових (контрольних) перевірок інспекторами ДБВЮ. Серед повноважень Бюро в ч. 5 вказана можливість звернення до суду з позовом за наслідками перевірок. Але згідно чинного законодавства у визначених випадках це є виключно прокурорською функцією. Право ДБВЮ звертатись з позовом в інтересах конкретної юридичної особи або держави взагалі не передбачено. ДБВЮ між рядків тихенько хоче перебрати на себе ще і деякі прокурорські повноваження.
На жаль, у документі забагато подібних нюансів щодо надання ДБВЮ аж занадто широких повноважень, навіть за межами чинного законодавства. Законопроект у цій частині створює підстави для суб’єктивізму і свавілля посадових осіб ДБВЮ. Тому ця наглядова (контрольна) функція потребує дуже і дуже ретельного та детального доопрацювання. Щоб вона була корисною для держави, а не можливістю свавільних дій правоохоронців під прикриттям закону.
При явному позитиві щодо визначення суб’єктної підслідності для ДБВЮ цей напрям також викликає низку питань. Знаючи тремтливе ставлення нинішнього керівництва військової прокуратури до питань підслідності, щоб мати можливість виходити за межі військових формувань, не обійшлось без цікавих нюансів.
Пунктом 3 запропоновано доручити ДБВЮ розслідування правопорушень, «вчинених військовослужбовцями військових формувань, розвідувальних та правоохоронних органів України».
Враховуючи, що чинна частина 4 ст. 216 КПК України відносить підслідність правопорушень, вчинених працівниками правоохоронних органів, до компетенції Державного бюро розслідувань, між іншим, непомітно запропоновано «відкусити» частину повноважень Державного бюро розслідувань на користь ДБВЮ.
Одночасно це є спробою вивести з підслідності військовослужбовців самого ДБВЮ, у разі вчинення ними правопорушень. Державному бюро розслідувань демонстративно віддано у підслідність голову ДБВЮ, що ставить його в один ряд із вищими посадовими особами держави. Для того, щоб потішити особисті амбіції, згодиться навіть така жертва. Але можливі правопорушення усіх інших військовослужбовців ДБВЮ згідно цьому законопроекту мають розслідуватись… слідчими самого ДБВЮ.
Формулювання пункту 6 настільки неконкретне і «гумове», що при вільному його тлумаченні, що є нині характерним, дозволяє віднести до підслідності ДБВЮ практично любий службовий або корисливий злочин.
Впадає в очі й згадка в кількох статтях законопроекту про можливість визначення підслідності військовим прокурором, який буде здійснювати процесуальне керівництво слідством ДБВЮ. Мета цього зрозуміла – можливість розслідувати усе, що буде цікавим керівнику ДБВЮ. Так, як зараз це є у військовій прокуратурі. Запобіжників цього законопроект не містить, хоча це, з урахуванням реалій, уявляється актуальним.
У законопроекті також коротко і малопомітно згадано про таку функцію ДБВЮ, як фінансовий аудит (ст. 6 п. 20, ст. 19). Нейтральне формулювання не притягує уваги: «фінансовий аудит, перевірку і моніторинг державних закупівель, щодо виконання оборонного замовлення, контроль за цільовим, ефективним використанням бюджетних коштів військовими формуваннями та підприємствами оборонно-промислового комплексу».
Проте, диявол, як завжди, криється в деталях. Пунктом 7 перехідних і прикінцевих положень передбачено доповнити ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» невеличким абзацом: «Здійснення державного фінансового контролю у Збройних Силах України, інших військових формуваннях, на підприємствах, в установах, які виконують державне оборонне замовлення, забезпечує Державне бюро військової юстиції у встановленому законодавством порядку».
Ось так, непомітно і ненав’язливо, керівник ДБВЮ хоче контролювати фінансові потоки усіх військових формувань України. Наприклад, Міністр оборони є розпорядником багатомільярдного оборонного бюджету. Зараз він підконтрольний лише Рахунковій палаті. А згідно цього законопроекту він стане підконтрольний у фінансових питаннях ще і такому собі голові ДБВЮ. І не тільки він, але і командувач Національною гвардією, і голова Прикордонної служби і навіть голова СБУ, так як вона укомплектована військовослужбовцями.
Забажає голова ДБВЮ і перевірить будь-кого з них, чи правильно там розпоряжаються фінансами. Ніби корисна для держави функція, але як згадати, що в тих же руках фінансового контролера ще і право на здійснення державного нагляду (контролю) у інших питаннях, а найголовніше – і свій орган досудового розслідування, то від такого обсягу повноважень і зосередження влади в одних руках стає аж моторошно. Це буде монстр серед державних органів, аналогів якому не існує! Цікаво, що скажуть на це керівники військових формувань, коли дочитаються до деталей?!
Вершиною бажання підім’яти під себе усіх й уся, а одночасно і показником нерозуміння повноважень інших органів та місця ДБВЮ, є запропонована зміна до ст. 41 КПК України: «Оперативні підрозділи Головного управління розвідки Міністерства оборони України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України здійснюють слідчі (розшукові) дії та негласні слідчі (розшукові) дії у кримінальному провадженні за письмовим дорученням слідчого органів Державного бюро військової юстиції, прокурора військової прокуратури».
Це – приклад вражаючого незнання чинного законодавства, згідно якого перелічені органи можуть діяти виключно в межах, визначених Законом України «Про розвідувальні органи України». Участь у кримінальному провадженні ніяк не може бути предметом діяльності їхнього оперативного апарату. Це просто смішно, ДБВЮ бажає, щоб їм допомагали розслідувати кримінальні злочини розвідники і оперативні працівники ГУР Міноборони України, СЗРУ, УДО! Якщо це прочитають керівники цих органів, вони будуть довго сміятись над недолугістю авторів законопроекту.
Також вражає обсяг повноважень голови ДБВЮ. Згідно законопроекту він призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України на строк 5 років. По порядку призначення він дорівнює генеральному прокурору та голові СБУ.
Посаду може обіймати два 5-річних терміни поспіль. Звільнити його з посади згідно ст. 7 практично неможливо.
Повністю самостійний у визначенні структури органу, сам вирішує, що і як сформувати, кого куди призначити. Усі призначення на керівні посади в ДБВЮ робить самостійно. Він же має дисциплінарну владу у відношенні усіх підлеглих. Щоправда, в законопроекті забули вказати обсяг цієї влади.
Подає пропозиції щодо чисельності особового складу ДБВЮ. Щоправда, чомусь через Міністра оборони.
Загальну чисельність ДБВЮ встановлює Верховна Рада. Як для Збройних Сил, Нацгвардії, інших військових формувань. О це рівень, так рівень.
Має право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, її комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, а також брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях Кабінету Міністрів України. Такі повноваження в інших посадових осіб України слід ще пошукати.
Включається до складу Ради національної безпеки і оборони України. Тобто, за один стіл з вищім керівництвом держави.
Практично безконтрольний у своїй діяльності. Контролюється лише Президентом України і головою відповідного комітету Верховної Ради (ст.29), яким подає звіти раз на рік. Ніякого громадського контролю.
Має просто захмарний рівень передбаченого законопроектом грошового забезпечення. Згідно ст. 27 посадовий оклад голови цього органу пропонується в 50 мінімальних заробітних плат. На 2018 рік це 50 х 3723 = 186150 грн. Плюс інші надбавки, плюс надбавка за вислугу років, яких немає ні у ЗСУ, ні в інших органах – до 80 %. Плюс київський коефіцієнт 1,2. В цілому місячна зарплатня керівника – понад 300 000 грн. Це дорівнює річному рівню заробітної плати більшості вищих посадових осіб України. Напевно, це для повної незалежності від усіх і уся. Рівень оплати вищій, ніж у керівників НАБУ, ДБР рази в 3-4.
Ну як, не слабо?! Знайдіть ще посадову особу з подібним обсягом повноважень і прав. Ну хіба що Президент має більші. Такій собі Віце-Головнокомандувач, якій може усе контролювати, за усім наглядати, але ні за що не відповідати. Амбіції в можливого кандидата на голову ДБВЮ просто захмарні.
Ці же амбіції і явна недостатність фундаментальних знань основ права заблукали розробників цього законопроекту між гілками влади. За прописаними у законопроекті функціями Державне бюро військової юстиції мало би відноситися до виконавчої гілки влади. Але як же так? Підпорядковуватись прем’єр-міністру! Тому за порядком призначення і деяким іншим нюансам створення та функціонування ДБВЮ авторами законопроекту фактично віднесено до президентської гілки влади. Хоча зроблено це максимально завуальовано.
Але повноваження президента України визначаються Конституцією України і там немає жодного слова ні про призначення ним голови Державного бюро військової юстиції, ні про це Бюро взагалі. А тому висновок напрошується єдиний – у запропонованому вигляді ДБВЮ є неконституційним органом.
Попри наявність у законопроекті цікавих і корисних для держави, її військових формувань ідей, які сприяли би покращенню військової дисципліни і правопорядку, обороноздатності держави, особисті амбіції та бажання прирівняти очільника Держбюро військової юстиції до вищих керівників держави, відсутність фундаментальних юридичних знань та вражаюча нефаховість ідеологів і творців цього законопроекту зводять усе це нанівець.
__________
Редакція може не поділяти думки авторів у розділі «блоги».